いま、多くの企業が働き方改革を実現するために、さまざまな取り組みを進めています。業務を見直し、ムリ、ムラ、ムダを削減して、従業員の業務負担を軽減させるために、RPAを導入したり、AIやロボティクスを活用したりすることを検討しています。こうしたなか、公務員については、さまざまな住民への行政サービスを、ひとつひとつ丁寧に人的リソースで対応することも多く、その業務は膨大で、長時間に及び、働き方改革が進みにくい状況があるようです。激しい社会変化に対応した改革の参考となる事例を紹介します。
■ 目次
働き方改革の概要と自治体における現状と課題
公務員の働き方改革の推進にむけた対策を考える前に、働き方改革の概要と自治体における現状と課題を確認しておきましょう。
働き方改革とは
働き方改革というのは、厚生労働省の定義によると「働く方々が個々の事情に応じた多様で柔軟な働き方を、自分で選択できるようにするための改革」です。この取り組みは全国民が活躍できる社会を実現するためのものです。
そして現在、働き方改革を実現するために2018年に「働き方改革関連法（働き方改革を推進するための関係法律の整備に関する法律）」が施行され、順次、「長時間労働の是正」「多用で柔軟な働き方の実現」「雇用形態にかかわらない公正な待遇」を目指す措置が講じられています。
働き方改革を実現し、働き過ぎる労働環境を是正しながら、柔軟な働き方を選択でき、さらに、労働を正当に評価され、適切な報酬を受けられる社会が実現されることが期待されています。
自治体における現状
自治体の働き方の現状をみてみると、総務省が2014年度と2015年度に調査をした「地方公務員の時間外勤務に関する実態調査結果」をみると、地方公務員の時間外勤務は年間で158時間余り、国家公務員では233時間、民間労働者の場合は154時間となっています。
さらに「令和3年度地方公共団体の勤務条件等に関する調査結果」（総務省）を参考に、職員の時間外労働についての具体的な状況をみてみると全職場合計で月148.2時間であり、前年度より15.4時間の増加となっています。また、月45時間以上の時間外労働をしている職員の割合は全体の5.1％であり、前年度より0.7％増の結果となりました。
時間外勤務は都道府県、指定都市、市区町村の順に多い傾向にあります。また、どの団体組織においても、他律的業務の比重が高い部署において、多くの時間外勤務を行っている結果が出ています。
他律的業務というのは、業務量、業務の実施機関その他の業務の遂行に関する事項を自ら決定することが困難業務をさします。具体的には、議会対応や市民対応など繁忙となる期間がある業務や地域住民等への対応を必要とする業務を示しています。
さらに、柔軟な働き方が実施されているかどうかをみておきましょう。
総務省が公表している「平成30年度（2018年度）国家公務員テレワーク実績等の結果概要」をみると職員総数に占める実施割合は12.4％となっています。同様に総務省が公表している「平成29年版 情報通信白書」をみると、地方自治体でのテレワーク実施率は7％という低い結果でした。一方民間企業の状況を総務省の「令和2年通信利用動向調査の結果」からみると2018年で19.1％となっています。
しかしさまざまな是正がなされ、さらに自治体におけるDXも進みつつあるなかで、フレックス体制や業務の自動化などの実施も各自治体で取り組みが加速しています。
自治体における課題
自治体の現状をみると、民間企業に比べ長時間労働になるケースが多く、また、働き方の自由度が低いといえます。公務員の働き方を定めたものには、「人事院規則（国家公務員を対象）」と「地方公務員法や各自治体の条例・規則（地方公務員を対象）」がありますが、長時間労働を規制する内容に対しても、罰則規定はなく、実質的な規制にはなっていないことになります。
さらに、業務も住民の利便性を優先にすることが求められるので、煩雑で多様なものになりがちです。また、個別の対応を必要とする、部署ごとの対応が必要となるなど、詳細で個別な事案を扱うことも多く、ひとつの案件についても時間と労力を要する結果になっています。
自治体を取り巻く人材不足の状況
企業においても人材確保が難しい状況が続いているなか、自治体での人材確保の状況はどうなのでしょうか。昔から「公務員は安定した就職先だから先が予想しにくい時代にも安心」と言われるように、安定した採用が確保できているのでしょうか。
生産年齢人口減少傾向は今後も続く
まず生産年齢人口が減少傾向にあることが大きく影響していると考えられます。
総務省の公表する「令和4年 情報通信に関する現状報告の概要」によると生産年齢人口は減少を続けています。2021年は7,450万人であった15〜64歳の生産年齢人口は、2025年には7,170万人、さらに2050年には5,275万人になると予測されています。また、高齢化率が高まるので、高齢者を対象とした行政サービスだけを考えても、自治体の業務は増えることが考えられます。
また、地方と首都圏を比較すると、地方における少子高齢の進展が顕著であることも明示しています。2045年には、65歳以上の人口割合は、首都圏で30％台になるのに対して、地方では40％を超えると予測されています。
では次に、公務員の人員や就職先として公務員を目指す人の数はどのような状況なのかをみてみましょう。
新型コロナウイルス感染症拡大以前は採用試験の受験者数が減少傾向
2020年1月以降、日本では新型コロナウイルス感染症が拡大し、社会に大きな影響を与えました。そのことが就職を考えている学生の就職先選びにも影響を与えたようだと「2022年卒マイナビ公務員イメージ調査」は分析しています。公務員を志望する学生は減少を続けていたのですが、2022年卒業の学生では微増となりました。
しかし、もう少し長いスパンで職員数の変動をみると、1994年の約328万人をピークに減少を続けています。たしかに新型コロナウイルス感染症拡大によって、社会が激変し、民間企業の雇用不安や社会経済の不透明さが表面化した2020年から3年ほどは増加傾向を示していますが、それでも約280万人とピーク時の8割程度の数に減っています。（参考：令和4年 地方公共団体定員管理調査結果 総務省）
総務省が公表している「地方公務員職員採用方法の多様化について」によると、地方公務員の競争試験の状況について2020年までの10年間は減少していました。「令和3年度地方公共団体の勤務条件等に関する調査結果の概要」（総務省）では、令和3年度の公務員職員採用試験への受験者数は465,028人で前年度より3502人減少しました。競争率を比較すると令和3年度が5.8であったのに太子、前年度は5.9。0.1ポイントの減少です。受験者数・競争率については、中途採用試験の実施の影響等によって下げ止まりの傾向が見られますが、長らく減少傾向が続いており、低水準に留まっているといえます。
地方自治体の職員数が今後も減少を続ければ、職員ひとり当たりの業務負担は増加し、業務の滞る事態も考えられます。さらに、厳しい労働環境が続けば、公務員を早期辞職する人も増加するおそれがあります。
公務員は社会の激変する時代においても経済的に安定しているという認識が高い職業です。その公務員への志望が減少している背景には、就職希望者の価値観の変化が伺えます。では、就職先を選ぶ際、何を軸に考えているのかを民間の企業が調査した結果から、見ておきましょう。
ワークライフバランスを重視する傾向が強い
コーポレートブランディング支援を行っている株式会社揚羽が2022年に2024年卒業予定の大学生を対象に実施した就職先を選ぶ際に重視する点をアンケート調査の結果によると、「成長が見込めるビジネスを行っている」が最多の回答で、次が「共感できる理念やビジョンがある」、3位に重視する点として「仕事と生活のバランスが優れている」と続きました。
プライベートな時間とキャリアを積み、意欲的に仕事をする時間を分け、バランスのよい人生を設計したいと希望する傾向が強いと考えられます。
一方、自治体の業務はその地域に住む人々の生活を支えるための行政サービスを提供するものです。細かな申請手続きの受け付けや処理など、膨大な作業のため、勤務時間が長時間になるというイメージも強いようです。また、自治体での働き方が情報として提供されていない、インターンシップなどの受け入れが少なく、知る機会がないというのも、自治体を就職先に選ばない学生が増加している一因かもしれません。
人材確保は難しくなる
生産労働力人口の減少、超高齢社会の進行、多様な働き方へのニーズの高まりなど、自治体を取り巻く情勢は人材確保のしやすさを考えると、厳しい状況が続くといえます。
教育現場を考えても、教育に携わる公務員が不足すると、一人ひとりの子どもたちに目の行き届いた教育の提供がしにくい状況が生まれます。公立の保育施設なども運営が難しくなると、今以上に待機児童の問題などが深刻になるでしょう。
こうした状況を打開するためには、自治体での就労が魅力的であり、意欲的に働きたいと考える人材を増やすことが重要です。そのためには、従来の業務のあり方を見直し、働き方改革に早急に取り組む必要があるといえます。
自治体で働き方改革が進まない理由と、その対策
自治体で働き方改革が進まない理由をまず確認しておきましょう。
1：労働基準法が適用されても、規制対象にならないケースが多い
労働基準法第36条の改定により、労働時間については厳しく規定され、残業時間の上限を定めることになりました。この労働基準法の改正によって規制された残業の上限は、罰則を伴う規制です。守らなかった使用者には6カ月以下の懲役または30万円以下の罰金が科せられることとなっています。
しかし、同時に、労働基準法第36条によってその根拠が定められている「時間外・休日労働に関する協定届」（通称：36協定届）というものがあります。
この協定があることによって、使用者と労働者の過半数の間で、36協定を結び、それを労働基準監督署に届けておけば、使用者は労働者に時間外労働や休日勤務をさせても、罰則を課されないことになっています。
もちろん、36協定を締結するにあたっては、その理由と労働時間について正当な理由があり、双方の合意が必要ですが、地方公務員の労働時間が長時間になる傾向にある一因でもあるとも考えられます。
さらに、国家公務員や地方公務員には労働基準法の適用範囲の違いや制限が存在することも、公務員の働き方改革が進まない要因のひとつだといえるでしょう。
国家公務員には労働基準法は適用されません。それに代わる人事院規則は労働基準法改正に伴い改正され、残業時間に上限が設けられました。しかし、労働基準法のように違反したからといって罰則はありません。
地方公務員については、労働基準法第36条が適用されますが、残業時間の上限については対象外とされています。その理由が上記で説明している36協定です。また、地方公務員は36協定なしでも、公務を遂行するために労働時間の超過が適応されるケースがあります。
多くの地方自治体で人事院規則の内容に相当する規制を設けてはいますが、これについても罰則が科せられないため、厳しく残業時間が管理されているとはいえないでしょう。
2：従来の日本型雇用システムが継続されている
日本の独特な雇用システムが自治体には残っています。たとえば、終身雇用、年功序列型賃金、学卒一括採用といったシステムです。
このシステムは公務員の安定した就労環境、つまり社会経済の激変にも安定した賃金で働き続けることができるという保障をもたらしてきました。
しかし一方で、実力を発揮できない、同じことの繰り返し作業が多いといったモチベーション低下を招いたり、アイデアを出して業務改革に取り組もうとする動きが出にくい環境を作り出したりしています。
3：業務の大幅な変更が難しい
公務員が担う業務は、書類形式の変更や情報の持ち出しは情報漏洩の観点からもかなり難しく、業務効率化やテレワーク推進の足かせになっています。
4：縦割り組織構造で、かつ情報共有が十分になされていない
行政組織は縦割り構造だと言われます。たとえば、土木、福祉、税金、教育など分野もさまざまなものを扱いますし、福祉といっても児童福祉も老人福祉も対応する必要があります。つまり非常に広範囲な業務分野で、専門的に取り扱う部署を設けたほうがやりやすい面があり、また、国の各省庁のタテワリに引きずられています。
しかし、この組織構造には大きな弊害もあります。行政サービスを利用する住民視点で考えると、デジタル化やDXに関連する業務が、農業や商業、児童生徒や社会人など、さまざまな担当部局にわかれており総合的に進みづらいなど、多くの手間を必要とすることになります。この組織構造では、自治体を利用する側も、自治体内部においても、情報がスムーズに共有されず、また、効率的に政策が実施されず、お金や時間も労力もかかることになります。
対策は業務の見直しと、自動化、情報共有、それと民間企業との連携が鍵
自治体における主な課題に対して、どのような対策があるでしょうか。
- 1.の課題（労働基準法が適用されても、規制対象にならないケースが多い）については、労働時間の短縮を目的とした取り組みが必要になります。まずは業務を見直し、自動化できる業務と、人的リソースを活用して充実されるべき業務を明確にします。そのうえで、RPAやAIなどを導入して、事務系の定型作業の自動化や簡素化、定型化や外部委託 、窓口対応の迅速化と時間外対応を可能にするためにオンライン手続きやデジタル化、チャットAIを活用したりするなどが効果的だといえるでしょう。
- 2.の課題（従来の日本型雇用システムが継続されている）については、1で導入・活用をするRPAやAIなどによって、人的リソースをより創造的な業務や対人で専門的な相談への対応などに振り分けることができるようになるので、能力を発揮する機会が増え、やりがいを感じられる機会が創出されると考えられます。
- 3.の課題（業務の大幅な変更が難しい）については、たしかに公務員が担っている業務は、国民、住民の個人情報に関わる内容も多く、また、法律に規制されたものも少なくないため、大幅に業務を効率化させたり、データ化を図り、どこからでも簡単にアクセスできる環境にしたりすることが最適解であるとはいえません。しかし、たとえば、受付業務にチャットボットの活用やアプリケーションの導入などによって、時間外や休日の申請受け付け・問い合わせなど、自動化できるところを見直し、進めていくことで、労働時間の短縮を図るところから取り組むことは可能だと考えられます。
- 4.の課題（縦割り組織構造で、かつ情報共有が十分になされていない）に対しては、情報の共有をするためのツールの活用と、自治体内部で、また、自治体間において、部署をまたいだ連携体制の理解を深めることも重要になるでしょう。
こうした課題の解消には、公務員の業務の内容を見直し、まず、正確性を期すため、また、業務処理に要するコスト削減や時間短縮を進めるために、自動化やデジタル化が望ましい業務については、速やかに、DXを進めることが必要です。そのために、さまざまな仕組みやシステムを、既に民間企業が開発しています。すぐにでも、自治体業務のDXに着手し、進めることができるのです。公務員の働き方改革や住民の利便性向上は、すぐにでも前進できます。民間企業を上手に、積極的に使用しましょう。
自治体のDXの取り組みについてはこちらの記事も参照ください。
自治体の働き方改革取り組み事例
国民や住民の快適な生活を支え、維持するための公務であるからこそ、公務員の働き方の自由度は制限されている面があります。しかし、各自治体はさまざまな工夫とデジタル技術を活用しながら、DXや働き方改革を進めています。
国家公務員では全職員を対象にフレックスタイム制が導入されていますし、地方公務員に対しても、まだ少数ながらフレックスタイム制度の導入が進んできています。前述の総務省の調査では、フレックスタイム制度は、近年増加傾向ではあるが、全体で5.1％と低水準にあります（2022.4.1現在）。また育児・介護のための早出遅出の導入をしているところは69.86％です。（2022.4.1現在）（令和３年度地方公共団体の勤務条件等に関する調査）（総務省）数字的にはまだわずかですが、状況に応じた働き方を選択できる体制へと変革の動きがでているともいえそうです。
次に、業務の効率化や働き方改革に結びつく業務負担軽減に取り組んでいる事例をみておきましょう。
埼玉県戸田市：AI総合案内サービスを導入して、住民の利便性向上と職員の負担軽減を実現
日本の人口減少が進むなか、それに伴った地方税収も縮小していくことが予想されました。そのため効率的で効果的な行政サービスを提供する体制を構築することや行政システムの最適化に取り組んできました。その最大の課題は標準化だと考えています。そうしたとき、行政情報標準化・AI活用研究会に参加し、ナレッジの継続的な更新が可能だと判断をした結果、AIスタッフ総合案内サービスを導入しました。
住民からの反応はチャットボットの活用は電話をするよりも気軽だと好評です。また、職員による電話対応負担が軽減されています。
青森県：AIによるリアルタイム議事録作成によって、職員の作業時間を4割削減。そしてさらに住民サービスの充実のため音声認識機能活用へ
青森県では業務の効率化と省力化を進めるためにAIリアルタイム議事録の本格運用をはじめました。試行導入の段階で25件の会議を対象に作業時間の削減効果を検証した結果、定量的な効果として4割の削減ができたこと、また職員からも高評価の精度であったことを確認しています。そのシステムは会議中の音声データからテキストデータに変換されるもので、会議ごとに文字列や単語の事前学習を経ることで精度が高まります。この技術を活用することで、今後、聴覚障害のある住民へのサービスや福祉支援を充実させることをめざしています。
兵庫県神戸市：全庁へのグループウェア導入によって、情報共有体制を実現。職員の働き方をポジティブに変革。
旧来の庁内イントラネットのサイトは一方向の情報発信が中心であり、効率的で、かつ部局を越えた職員間の情報共有をするには十分ではありませんでした。そのため、部局を越えたミーティングが必要な場合にはスケジュール調整に手間取りました。住民への窓口業務は開庁時間内に対応する必要があるので、庁内の事務作業はどうしても残業で対応することになり、労働時間は長くなる傾向にありました。こうした労働環境を改善すべくグループウエアを導入しました。また、グループウエアにチャット機能を加味することで、リアルタイムで活用できるコミュニケーションツールとしての活用度が高まっています。その結果、プロジェクトや事業案件での取り組みがあれば、まずは情報共有をし、コミュニケーションをとるという流れが定着しました。さらに、部局を超えた共有・管理が定着し、FAXや内線の利用も削減されています。また、紙のメモによる伝達が習慣化していたのですが、個人情報の漏洩リスクの観点からも管理体制の見直しに結び付けられたといえます。
まとめ：公務員の働き方改革を実現して、組織力と魅力のある自治体へ
自治体の業務はその住民の生活を支えるものです。一方、企業と同様に、自治体においても人材不足への対応は大きな課題となっています。行政ニーズの高度化やグローバル化にも、激動する変化にも対応した質の高い行政の実現も求められています。こうしたなか自治体におけるDXの推進が加速度的に進められています。業務のムリ・ムダ・ムラを省き、多様な働き方ができる組織体制へと変わると同時に、住民の利便性を向上させるシステムを構築していくために、まずは、利用可能なデジタル技術を活用し、自治体職員の就労環境を見直し、働き方改革を実現するための取り組みを考えてみる必要があります。
今回紹介した長期労働時間の是正や、単純作業と人が対応すべき業務を分け、能力が活かせる環境を構築することなど、事例もヒントに、できることを、どんどんやっていきましょう。
※本記事は更新日時点の情報に基づいています。
監修者プロフィール
一般社団法人 未来創造ネットワーク 代表理事
松藤 保孝 氏
自治省（現総務省）入省後、三重県知事公室企画室長、神奈川県国民健康保険課長、環境計画課長、市町村課長、経済産業省中小企業庁企画官、総務省大臣官房企画官、堺市財政局長、関西学院大学大学院 法学研究科・経営戦略研究科教授、内閣府地方創生推進室内閣参事官等を歴任し、さまざまな政策の企画立案、スリムで強靭な組織の構築、行政の業務方法や制度のイノベーションを推進。一昨年退官後、地域の個性や強みを生かすイノベーションを推進する活動を行う。
